2023年11月3日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“115号文”）正式出台，紧接着，财政部印发《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》（财金〔2023〕98号）（以下简称“98号文”），一次废止11部PPP相关政策文件。

115号文和98号文，正式给“中国式”PPP时代画上了句号！

诞生于海外的PPP模式本意是政府与民间资本合作，引导社会资本进入垃圾、污水处理等市政公用设施建设领域。但在中国，却变成了“中国式”PPP，即政府与国有企业合作。根据财政部PPP中心的数据可知，2022年国有企业中标的PPP项目个数和总金额占比高达95.67%和80.88%。

民间资本淡出PPP的原因是多方面的，不在本文讨论之范畴！但115号文却出人意料的把民间资本（以及外资）拉到了C位。文件提出，“要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，并规定垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目应由民营企业独资或控股，污水处理和污水管网项目民营企业股权占比原则上不低于35%。外商投资企业参与PPP亦“按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行”。

“坚持初衷、回归本源”？莫非之前的PPP错了？当然，对错也不在本文讨论之范畴！

一转眼，115号文出台已五个月，环卫、环境企业正“几家欢喜几家愁”！

“掉进坑里”的环卫PPP项目……

这些年，环卫PPP项目遍地开花，但115号文的出台却让环卫PPP进入了模糊地带！

根据115号文规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”，“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括……城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，……。”

很明显，文件肯定了在垃圾处理末端可采用PPP模式，在垃圾收集转运这个中端应该也可以采用PPP模式，国家发改委在2024年3月底刚刚印发的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》中对此亦予以肯定：“生活垃圾收运处理一体化、厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目……可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作”。

但处于环卫产业链前端的清扫保洁服务呢？谁都没有提！另外，环卫服务通常还包括公厕管养、垃圾分类等，这些怎么办？也不明确。

如果按“聚焦使用者付费”去卡政策，你会发现像清扫保洁这样的服务似乎无法纳入PPP，因为它的使用者是全社会，这未免过于宽泛，结果就变成了不存在明确的“使用者”，也就谈不上让谁付费，只能由地方财政买单，但文件又提出不能“额外新增地方财政未来支出责任”。

至于公厕管养、垃圾分类这些事，倒是有明确的是使用者，但一则政策并不允许你向如厕者收费；二则若因垃圾分类向居民收费，而居民本就分类意愿不高……，你还收费？给钱都未必肯配合你工作！

这就有些尴尬了！环卫PPP仿佛直接掉进了坑里！

115号文将2023年2月作为新老PPP模式的临界点，“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行”，结果数个刚完成招标不久的环卫PPP项目无奈提前终止，重新包装后进行新一轮招标，还对部分早已确定采用PPP模式，但却拖延至去年年底还未完成招标的环卫项目产生了影响。

根据环卫科技网不完全统计，这批项目包括：

●2024年3月8日，天津市河北区环卫一体化PPP项目宣布因“政策变化，本项目终止”。据悉，该项目预算约22亿元人民币，合作期14年，采用PPP模式。

到3月14日，天津市河北区城市管理委员会发布“河北区城市管理一体化项目”采购意向，项目预算金额19.252亿元，特许经营期15年，预计采购时间会在4月份。

●2024年2月，中标金额13.4亿元的北海市海城区城乡环卫一体化PPP项目宣告提前终止，并按照115号文规定，改为采取政府购买服务方式实施北海市海城区城乡环卫一体化项目，期限为3年。原PPP项目刚刚在2023年11月1日完成招标，服务期限为10年。

●2023年12月1日，广西自治区“大化县城乡环卫一体化及污水处理特许经营项目”公布采购意向，项目拟采用BOT（建设-运营-移交），合作期限20年，其中建设期2年，运营期18年，项目总投资为52754.60万元。

环卫科技网资料显示，该项目曾一度采用PPP模式，并在2023年经历了多次招标、投诉、废标，终被上级部门“暂停”。结果年底115号文发布，当再次出现时PPP已不再……。

另外，115号文的影响其实还不只这些，它还使得部分城市酝酿已久的环卫（或城市服务）PPP项目“难产”，当然，究其原因还可能与文件规定“最大程度鼓励民营企业参与”存在一定关联，因为有些环卫PPP项目是地方国企在运作……。甚至使一些环卫项目被迫规避PPP，甚至避免出现“特许经营”，采用“三年一期，到期再续三年”这样的采购方式。

当然，对于垃圾焚烧等末端处理项目，尤其是具有民营背景的相关企业来说，115号文却是巨大的利好！已经有若干个2023年开标的垃圾焚烧PPP项目重新招标，极大概率是为了符合115号文中垃圾焚烧发电项目“应由民营企业独资或控股”的规定，因为之前招标时民企才不到两位数的持股比例实在是太低！

环卫项目“使用者付费”行不行？

既然PPP新政要求聚焦“使用者付费”，那环卫项目“使用者付费”行不行？

2023年12月底，还真有个采用“政府购买服务”模式的三年期环卫项目出现了“使用者付费”。

该项目位于北京昌平，招标文件显示，项目回报机制为“使用者付费+政府付费”方式，项目工作内容中非居民和社区居民的垃圾清运为“使用者付费”，其中，非居民的使用者付费由中标人负责收取，社区居民的使用者付费由各社区物业公司收取后支付中标人；农村居民的垃圾清运、道路清扫保洁等工作则由政府付费。

项目总中标金额为3031.73万元，招标文件设定的垃圾清运费“最低收取金额”分别为：第1年705.03万元，第2年803.59万元，第3年856.65万元。至于能不能收到收齐，就看中标人到底有多大能耐了。

同时，这个项目的部分采购条件也是相当苛刻的，详情可参见环卫科技网文章《卷死你！环卫服务“使用者付费”、乙方要向甲方“付费”！》

综合来看，环卫项目的“使用者付费”，一则收费类目有限，只是“垃圾清运费”，与当前政府已经在收取的“垃圾处理费”有点说不清、道不明；二则收费金额有限，几乎不可能覆盖项目运行成本。而且也完全可以预见，中标人收“垃圾清运费”的难度必然极大！原因想必大家也都能想得通！

另外，在“使用者付费”的同时，像道路保洁这样的服务依旧还是要政府付费。

那么，你认为环卫项目“使用者付费”到底行不行呢？欢迎留言！

不少文章都认为，115号文和98号文的出台，将开启一个全新的PPP2.0时代，对于供暖，甚至对于污水处理企业来说，可能确实如此！但对于环卫企业，尤其是位于前端的环卫清扫保洁服务企业，以及部分国资环卫企业来说，“环卫PPP”后面还需要加上一个大大的问号！环卫行业到底怎么用PPP？尚需政策进一步明确！