以北京市城市管理系统中环境卫生类“12345”热线数据为研究对象，通过对热线记录的基本情况、前 5 类突出问题的分布情况等进行分析，掌握市民对城市问题的投诉周期规律及重点诉求，有助于城市管理部门提前预判、快速响应，采取更精准的前瞻性治理措施，加大未诉先办力度，降低诉求量，提升问题解决和服务群众水平。

一、引言

环境卫生是构筑城市形象的基石，是提升城市综合功能的关键。北京作为向世界展示中国的首要窗口，环境卫生管理尤为重要。近几年北京市开展了大量整治工作，环境卫生水平得到提升，但与国际一流和谐宜居之都的定位还有差距。乱堆物料、公共厕所、垃圾收运、小广告等环境卫生问题突出，严重影响城市品质的提升。如何及时、准确地诊断出环境卫生的短板、漏洞，实现精准化治理，从而提升市容环境的管理水平和管理成效，是北京城市治理体系建设中迫切需要解决的问题。

大数据技术为深入挖掘、分析城市问题提供了开创性思路，实现了城市管理、城市治理从经验化到科学化、从粗放式到精细化的转变，推动城市管理工作不断创新。近几年国内外相关的研究和实践在逐步拓展、深入，美国拉斯维加斯利用大数据技术开发了城市市政基础设施网络仿真模型，实时掌握地下关键设施的位置和状况。瑞典首都斯德哥尔摩市利用家庭垃圾数据，来识别城市垃圾日常的空间分布特征，计算效益指数，提出垃圾处理的改善方案。

在我国， 2019 年起，住房和城乡建设部在全国正式开展的城市体检工作，除了利用传统的统计数据和政务数据，还融合遥感数据、社会大数据等，静态分析结合动态评估，保证评估结果的客观性。北京市网格化城市管理在城市运行“一网统管”建设的总体目标下，推进“热线 + 网格”深度融合，深入分析诉求热点，强化主动治理，提升城市治理水平。

“12345”热线是市民诉求民生问题的主要窗口，北京市“接诉即办”工作机制是基层治理改革的新举措，是以人民为中心的新实践。城市管理部门始终将“接诉即办”工作作为提升首都城市管理治理水平的重要抓手，严控工作质量。目前基于“12345”热线的相关研究多是关于政务热线与政府绩效管理关系、公众参与和政府回应、政务数据质量等方面内容，而针对热线诉求中城市管理具体问题的特征分析还较少。对海量热线数据进行深入挖掘分析，更有利于发挥其在城市治理创新中的价值。

本文以北京市城市管理系统中环境卫生类“12345”热线数据为研究对象，通过对热线记录的基本情况、前5类突出问题的时间和空间分布情况，以及投诉内容标题的关键字的分析与讨论，为精准管理和治理环境卫生问题提供指导依据。

二、数据来源

本研究的主要数据基础是北京市城市管理系统“12345”热线数据和兴趣点 POI 数据，来源情况如下 ：

（一）“12345”热线数据来自北京市城市管理委员会，数据字段包括工单编号、工单类型、创建时间、被反映区、被反映街道、问题点位、问题分类、派单时间、承办单位、主要内容、处理结果等。

本研究选取的热线数据时间范围从2020年7月至2021年6月，时间周期为一年。问题大类选取城市管理系统中广受市民关注的环境卫生类，经过初步数据清理后共计17万余条数据。

（二）兴趣点 POI 数据来自北京市地理信息公共服务平台，主要用于对比环境卫生问题与城市功能设施的点位分布情况。数据版本更新至 2019 年第 4 季度，覆盖医疗、生活服务、旅游景点、交通设施等 11 类功能设施，共计 84 万余条数据。

三、研究方法

本研究采用以下方法对数据进行处理和分析 ：

（一）基本特征分析与突出问题提取

将热线数据按照逐月、逐周、逐日和逐小时四个维度分析时间分布情况，并根据具体问题类别统计提取热线数量前5 位的突出问题，分析突出问题的时间分布特征。

（二）地理编码与格网密度统计

利用 Python 调用高德地图 API 进行地理编码，得到 5类突出问题点位的经纬度坐标，并转化到 84 坐标系下，通过 Arcgis10.5 地理信息软件可视化得到问题点位分布图。在投影坐标系下，将北京市界范围 1km×1km 渔网与各问题点位分布图进行数据连接，得出 5 类突出问题点位密度分布图，与兴趣点 POI 点位密度分布图进行对比讨论。

（三）词频分析

利用 Nvivo11 Plus 对热线记录的内容标题进行词频分析，关键词在文本中出现的频次越多表明问题发生的频率越高。对高频关键词进行分类汇总，得出各突出问题的发生位置、问题细节、对市民生活出行的影响以及市民的主要诉求等信息。

研究中采用的工具包括 Python 语言 3.9 版、Arcgis10.5地理信息系统软件和 NVivo11 Plus 质性分析软件。

四、结果分析与讨论

（一）热线记录的基本情况分析

环境卫生类热线记录共计 17 万余条，占城市管理系统热线总量的 1/3，是城市管理的重点、难点问题。从逐月、逐周、逐日和逐小时 4 个时间维度对热线数据分布情况进行统计分析，结果如下（参见图 1）。

从图 1（a）逐月趋势图中可以看出，总体热线记录数量在 2021 年 6 月最高，日均超过 1000 条，2020 年 7 ～ 11月日均数量均在 500 以上。2021 年 2 月受春节假期影响数量下降到最低值，2 月～ 5 月日均数量均在 300 条以下。可见环境卫生问题的高发月份为 6 ～ 11 月，即夏、秋两季，城市管理部门需提前谋划并采取预防性措施，主动治理，为民解忧。（b）图中逐周趋势和逐月趋势总体保持一致，（c）图逐日趋势中热线数量以周为单位呈现波动态势，两图中均可看出，除中秋、十一及个别周末外，星期六、日的热线数量普遍低于工作日。（d）图中热线数量在上午 9 点和下午 3 点分别出现两个峰值，在凌晨 3 ～ 4 点为数量最低值。掌握市民对城市问题的投诉周期规律，有助于城市管理部门提前预判、快速响应、积极治理，提升处置效率和市民满意度。

对热线记录中的具体问题分类进行统计（参见图 2）。整年度热线数量前 5 位的问题包括随地丢弃废弃物、公共厕所、垃圾桶、小广告和道桥积雪、结冰（市属道路）。其中随地丢弃废弃物问题数量超过 45000 条，日均在 120 条以上。其他 4 类问题热线数量也都达到 10000 ～ 23000 条，日均在30 ～ 62 条之间。5 类问题在环境卫生热线总量的占比之和超过 60%，是市民普遍关注的、与生活息息相关的突出问题。在环境卫生治理中应聚焦重点问题和高发问题，抓紧补齐漏洞、短板，全面提升城市市容环境管理水平。

（二）突出问题的时间分布特征

统计结果显示，随地丢弃废弃物、公共厕所、垃圾桶和小广告问题在整年度中均有 220 天以上存在投诉记录，是普遍存在且反复发生的问题，难以根治。道桥积雪、结冰（市属道路）问题因集中在冬季，天数分布较少，为 124 天。

5 类突出问题的逐月趋势分析结果如下（参见图 3），2020 年 7 月～ 11 月随地丢弃废弃物一直是市民投诉量最多的问题，其中 7 月数量最高，10 月后开始大幅回落。进入12 月后道路积雪、结冰（市属道路）问题开始占据热线数量的首位，并于 2021 年 1 月达到峰值，2 月过后随着气温回升问题数量大幅减少。公共厕所和小广告问题数量在整个年度保持平稳态势，除 2021 年 2 月春节期间相对较少外，其他月份日均数量均保持在 50 条左右，且分别在 2021 年 2月～ 6 月、3 月～ 6 月期间成为热线数量最多的 2 类问题。

垃圾桶问题的市民投诉数量在 2020 年 7 月～ 10 月之间一直较高，11 月后锐减至日均 16 条以下。针对不同月份市民的重要诉求问题，城市管理部门可采取更精准的前瞻性治理措施，加大未诉先办力度，降低诉求量，提升问题解决和服务群众水平。5 类突出问题的逐周趋势与逐月趋势总体保持一致，逐日趋势分析结果普遍为周末数量较低、周中较高，与总量热线记录的时间分布特征近似。

（三）突出问题的空间分布特征

利用地理编码成功识别地址并获得点位坐标的热线记录数占 5 类突出问题总记录数的 97.4%。经过地理编码与格网密度统计，得到基于格网的 5 类突出问题点位密度分布情况如下（参见图 4）。

兴趣点 POI 代表城市设施和功能结构，基于格网的POI 密度分布情况如下（参见图 5）。以上图中可以看出，随地丢弃废弃物、公共厕所、垃圾桶和小广告问题的点位密度分布均呈现出明显的城区相对集中、郊区逐步分散的态势，与 POI 密度分布情况相似度较高，表明以上四类问题多发生在居住、工作、休闲、医疗等功能设施集中地区。道路积雪、结冰（市属道路）问题的高密度区和中等密度区都比较分散，与 POI 密度分布情况存在较大差异，说明问题发生与功能设施分布关系较小。分析结果为 5 类突出问题的精准化管理和治理提供参考价值。

（四）热线文本分析

利用 NVivo11 Plus 的词频分析功能对热线记录内容标题进行分析，得到原始记录文本中的问题细节和关注点，为深入了解和全面掌握突出问题的发生情况提供参考，有利于提出更精细、精准的治理对策。

1. 随地丢弃废弃物

从表 1 中可以看出，随地丢弃废弃物问题的主要发生地点在小区及楼道、道路（路面、路边）、垃圾站、公园和村里等，废弃物类型包括垃圾、杂物废品、建筑垃圾、渣土、树枝落叶、杂草、旧家具、粪便、石沙和烟头等，造成环境脏乱差、异味、污染，给市民生活带来严重影响，需及时协调清运、分类处理。

结合市民反映的实际情况，建议在人流量大的重点区域增加垃圾清运频次，适当增设垃圾桶。针对小区、生活商圈的大件垃圾、建筑垃圾等，积极落实主体责任，按照相关管理条例和处理标准及时清理，为市民营造干净整洁的生活环境。

2. 公共厕所

词频分析结果显示（见表 2），市民反映问题较多的公共厕所分布在公园、小区、村里等位置，具体问题包括设施损坏、异味、水管堵塞、漏水、停水、水压不足、施工停用、垃圾堆满、锁（门）不能用等，希望能及时清理公厕垃圾、尽快维修损坏设施、增设或开放更多公厕、加强消毒等。

建议城市管理部门继续全面推行“厕所革命”，促进公共厕所从内到外全面提升，增加清扫频次，加强日常养护，在疫情严控下强化消毒过程，在人流量大或偏僻村镇增设公厕，完善引导牌配置。

3. 垃圾桶

根据表 3 关键词分类汇总结果，市民反映有问题的垃圾桶多集中在小区和垃圾站，主要存在摆放位置不合理、有异味、未分类投放、损坏等问题，期望从位置和数量上合理设置垃圾桶、及时清运、做好垃圾分类。

在北京市垃圾分类全面推行背景下，建议重点区域加强垃圾分类宣传引导，在小区、生活商圈等区域按实际使用情况合理设置分类垃圾桶位置，分区、分类增设垃圾桶，增加垃圾清运频次，对厨余垃圾桶增加清洁消毒力度，提升垃圾分类有效性。

4. 小广告

统计结果显示（见表 4），市民反映小广告问题较多出现在小区、楼道、电梯、街头及公交站牌等位置，主要为散发宣传单、粘贴小广告、随意拉横幅等问题，希望能对粘贴的小广告及时清除，对散发宣传单、拉横幅等行为加强管理。

针对以上市民反映的问题，建议对重点区域制定、落实常态化巡查机制，尤其在社区、公交地铁站、中小学幼儿园周边、公园等人流量大的区域开展专项整治工作，做到严格执法、依法处罚。定期清理已张贴在小区楼道、电梯、共享单车、公交站牌等位置的小广告，提升城市环境秩序。

5. 道桥积雪、结冰（市属道路）

表 5 中关键词分类汇总结果显示，道路积雪、结冰问题在市属道路、小区周边发生较多，主要是积雪问题、积水或洒水车造成的结冰问题突出，影响出行安全，希望能及时清扫积雪、清理结冰、协调洒水时间。

建议城市管理部门因地制宜，根据实时温度科学安排洒水作业，避免影响交通安全。针对积雪问题，在社区、学校、医院、交通枢纽等重点区域即时打扫，同时积极落实“门前三包”责任，为市民出行提供良好条件。

五、结论

“12345”热线是公民参与城市管理、城市治理的重要渠道。对环境卫生类热线数据进行特征分析，有利于加深对城市管理问题的认知与刻画。分析得出以下结论 ：

1. 热线数量以周为单位呈现波动态势，周末数量普遍低于工作日，一天中上午 9 点和下午 3 点数量最多。

2. 环境卫生问题的高发期为 6 ～ 11 月，热线数量前 5位问题包括随地丢弃废弃物、公共厕所、垃圾桶、小广告和道桥积雪、结冰（市属道路）。

3. 在环境卫生问题治理中，可根据突出问题的时间分布、空间分布特征，以及问题位置、问题细节、影响和诉求关键字等信息，制定更精准的预防性措施和整治措施，从而实现城市环境卫生精细化管理。