美国PPP之发展及对中国之启示

　　从州层面来看，通常需要通过立法以赋予公共部门与私营部门合作的法律权力。1989年加利福尼亚州通过了第一个针对交通项目的公私合营法令，佛罗里达州和密苏里州在第二年紧随其后，1995年弗吉尼亚州通过了内容丰富的《公私交通运输伙伴关系法案》。2010年以来，康涅狄格州、俄亥俄州、马里兰州、宾夕法尼亚州和哥伦比亚区等都通过了PPP立法。如图三所示，截至2016年4月有37个州和哥伦比亚区已经实现了PPP立法，即接近75%的州通过法律准许在某个项目或某类项目上采用PPP模式。其中23个州和哥伦比亚区准许一定程度上的横向和纵向PPP，3个州仅准许一定程度的纵向PPP，11个州仅允许一定程度的横向PPP。横向PPP主要是指在交通运输项目中运用PPP，纵向PPP则指在社会性基础设施如学校和政府建筑项目中运用PPP。根据实践修订PPP法规也很常见，比如佛罗里达州1991年立法以来针对该州运输部的PPP法规已修订过七次。

　　由于在美国大多数PPP项目与交通运输有关，所以这方面的法规较多，许多州在立法中明确规定合作关系中的公共部门是州的交通运输部。全国州立法联合会（National Conference of State Legislatures，NCSL）的交通资金和金融法规数据库跟踪收集50个州的PPP立法数据，这些数字表明交通PPP法规数量在过去6年明显增加，尤其是2013年和2014年立法数量比之前两年增加一倍还多。自2009年以来与交通PPP项目有关的立法数量如下[6]：（1）2015年，25个州和哥伦比亚区47项法规；（2）2014年，21个州和哥伦比亚区68项法规；（3）2013年，28个州81项法规；（4）2012年，16个州30项法规；（5）2011年，20个州40项法规；（6）2010年，9个州和哥伦比亚区22项法规；（7）2009年，20个州和波多黎各37项法规。

　　PPP立法也有范围差异，可以仅针对交通行业或者包含其他行业，可以有不同的被授权使用该法规的机构，可以仅限于州一级或包含地区、郡或市级范围。美国在州PPP立法方面有以下一些成功做法：（1）确定政府的责任重点；（2）赋予州的一个行政部门（如州长办公室）适当的法律权力；（3）为顾问专家配备充足的人员和资金支持；（4）州政府对于支持PPP的人或事予以鼓励；（5）详细规定招标流程；（6）明确要求政府在购买土地、达到环境要求方面承担责任；（7）明确规定如何确保州政府获得所需的资金。

　　3、融资机制。在美国PPP发展过程中，联邦政府提供的以下三个融资工具发挥了重要作用：私人活动债券（Private Activity Bonds，PABs)、《交通设施金融和创新法案》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act，TIFIA) 信贷计划，以及《水设施金融和创新法案》（Water Infrastructure Finance and Innovation Act， WIFIA)信贷计划。

　　私人活动债券是免税的债务工具，由州或地方政府发行，其收入用于支持私营部门参与较多的项目。2005年美国颁布的《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》规定将150亿美元的私人活动债券收入由运输部决定用于公路、公共交通和多式联运项目。私人活动债券是许多PPP项目的重要组成部分。2008~2013年PABs占全部PPP项目价值的17%和项目负债的25%。为了符合免税条件，95%以上的债券收入必须用于适当用途，如用于地面交通项目。运输类PPP项目逐渐把私人活动债券视为项目融资的高级借债工具。

　　TIFIA向公路和公共交通项目提供长期、灵活的融资渠道。它的重点在于通过提供补充资金以吸引重要的私人和非联邦机构的共同投资。2008~2013年，TIFIA占大约全部PPP项目值的23%和PPP项目债务的35%。符合这种信贷支持申请条件者包括州和地方政府、铁路公司、公共交通部门和私营实体。TIFIA提供三种形式的资金支持：一是达到项目总成本的49%的定期贷款，按国债的固定利率；还贷必须于项目实质性完成的五年后开始，并要在项目实质性完成后的35年内或被资助的资产在此前失去用途时付清。二是联邦政府对机构投资者的贷款担保。三是为项目发展的第一个10年提供信贷支持，不超过项目成本的33%。

　　与TIFIA功能类似，WIFIA是由美国环境保护署管理的低利息贷款。主要支持与饮用水和污水处理有关的项目，包括管道更新、水处理厂的建设和维护、地下水、节约能源等项目。针对较大的项目，成本必须至少2千万美元（对于不超过25000人的社区需要达到5百万美元）。政府提供贷款担保和直接的长期国债利率贷款。贷款必须在项目实质性完成的35年内付清，WIFIA的贷款额不能超过项目成本的49%，所有形式的联邦支持不超过成本的80%。