餐厨垃圾管理立法问题研究

三、我国餐厨垃圾管理立法的完善
　　目前我国对于餐厨垃圾管理主要是采取各省、市各自立法的模式，这种模式的好处在于可以在积累经验的基础上探索发展餐厨垃圾管理制度。但是，其中的也有诸多弊端，最主要的就是各地方在没有一个统一的指导原则下各行其是，加之立法技术、经济发展状况的不平衡，各地立法差距十分明显，上海在上世纪九十年代就开始了餐厨垃圾管理立法探索，而绝大部分城市的餐厨垃圾管理尚未进入立法日程，而已有的地方立法之间在法律定义、立法目的、管理制度以及法律责任的设计上也是参差不齐。另外，在这种“渐进式”立法模式下，如果在大部分地方业立法已经制定之后，再行推行餐厨垃圾管理的统一立法，法律的执行和实施将会遇到极大的困境。因此，在目前的立法现状下，考虑我国餐厨垃圾管理立法的完善首要考虑的是立法模式的改进，这种改进的途径就是在国家层级制定《餐厨垃圾管理立法指导原则》，这样一方面有利于确保各地方餐厨垃圾管理立法在一个较为统一的原则下进行，另一方面也有利于进一步探索完善餐厨垃圾管理制度，为制定国家层面的《餐厨垃圾管理办法》奠定基础。当然，在目前餐厨垃圾管理制度尚未完善之前，立法可以在已有的立法经验的基础上先进行原则性的指导，着重对餐厨垃圾的法律概念，立法目的，管理制度、法律责任等基本内容进行完善。
（一）厘定餐厨垃圾法律概念
　　笔者认为餐厨垃圾，是指食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料；废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。理解这个概念还必须把握如下几个方面：第一，餐厨垃圾不仅包括居民日常生活外的经营性单位产生的，也包括居民日常生活中产生的餐厨垃圾。但是，考虑到居民日常生活中的餐厨垃圾具有分散、单位产生量少的特点，可对居民日常生活中的餐厨垃圾实施单独管理，即居民日常生活中的餐厨垃圾与日常生活外的餐厨垃圾分开管理，对于居民日常生活中的餐厨垃圾，我们可以借鉴美国的做法，将居民日常生活中的餐厨垃圾源头收集，在每户家庭安装餐厨垃圾过滤装置，经下水道集中后再统一处理；第二，以食品加工、饮食服务、单位供餐等行为来确定餐厨垃圾的产生范围，而不是以食品加工单位、饮食服务单位、单位供餐单位等具体的主体来确定。这就可以尽可能扩大法律的适用范围，即任何主体只要从事食品加工、饮食服务或者单位供餐行为并产生餐厨垃圾，而不受具体的主体范围的限制；第三，餐厨垃圾应作厨余垃圾与废弃食用油脂的分类。由于厨余垃圾与废弃食用油脂在物理、化学性质上差异明显，因此对两者的处置和利用也应当分别处理，厨余垃圾以无害化为原则，也可进行适度的资源化利用，如堆肥、制作饲料等，对于废弃食用油脂则以资源化利用为原则，但必须对利用方式进行严格限制。这种分类也是规定餐厨垃圾产生单位安装餐厨垃圾油水分离装置义务、违法利用餐厨垃圾的对象不同法律责任不同等内容的原因，如果法律不做如此分类，则很难提供充分的法律理由。第四，厨余垃圾包括食物残余和食品加工废料，不包括其他诸如酒瓶、纸屑等生活垃圾。
（二）明确餐厨垃圾管理立法目的
　　餐厨垃圾管理立法目的应当包含如下三个层次：第一层次是加强餐厨垃圾管理，这是最基础的，最直接的目的。最基础是说加强餐厨垃圾管理是必须予以规定的，如果餐厨垃圾管理立法连加强餐厨垃圾管理的立法目的都抛弃无疑是错误的，最直接的是说加强餐厨垃圾管理的立法目的的位阶是最低的，如果将加强餐厨垃圾管理排在其他立法目的之后就是错误的。第二层次是改善城市市容环境卫生。在必要性分析中已经对餐厨垃圾与城市市容环境卫生的关系作了论述，通过加强餐厨垃圾管理来提高城市市容环境卫生，这是立法的应有之义。另外，这里的“改善”既有“维护”也有“提高”之意，同时也与《城市市容和环境卫生管理条例》的表述相一致，因此这个表述比部分地方中所用的“维护”、“提高”要全面。第三层次是保障公众身体健康，这是最终目的。无论是加强餐厨垃圾管理亦或是改善城市市容环境卫生，最终还是要落实到保障公众身体健康这一目的上来。三个层级的立法目的是逐层递进的，通过加强餐厨垃圾管理，进而改善城市市容环境卫生，最终保障公众身体健康。
（三）完善餐厨垃圾管理制度
1.台账制度的完善
　　台账制度的目的是加强对餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置整个过程的监管，因此完善台账制度就是要建立一个台账体系。首先，台账制定主体应当全面覆盖。餐厨垃圾的产生、收集和运输、处置单位都应当建立台帐。缺少任何一个主体，台账就无法进行核对，监管目的就无法实现。其次，不同主体的台账所记载的项目应当明确。餐厨垃圾产生单位的台帐应当记录餐厨垃圾的产生种类与数量等情况。餐厨垃圾收集和运输单位的台帐应当记录餐厨垃圾收集和运输的种类、数量、去向等情况，餐厨垃圾处置单位的台帐应当记录餐厨垃圾来源、数量、产品流向、运行数据等情况。再次，不同台账之间应当形成确认机制。比如收集和运输单位记录的收集和运输数量和来源应当由餐厨垃圾的产生单位确认。处置单位记录的餐厨垃圾来源和数量应当由收集和运输单位确认。最后，为了加强对餐厨垃圾收集和运输单位、处置单位台账的监管，餐厨垃圾收集和运输、处置单位应当按季度向所在区区主管部门报送台帐。

餐厨垃圾产生、收集和运输、处置管理流程