公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

虽然环卫服务市场化从理论上具有上述的优势，但是类似上文所述的JH和JNZ这样的街道还是摒弃了市场化模式，出现了逆市场化改革的潮流。按照新公共管理的经典理论解释，市场化的供给模式在效率上应该是优于科层制供给模式的，其生产的成本应该是低于科层制生产成本的，且由于其更具有回应性，因而更能满足“顾客”对环卫服务质量和水平的要求。然而，无论是JH街道还是JNZ街道，他们都一致地认为科层制供给模式能够带来更高的效率以及更优质的环卫服务。保洁工作是一个动态的过程，它与外来流动人口的数量、居民的素质以及气候环境等外在因素都有很大的相关性，而“时时干净、处处整洁”的环卫质量要求实质上已经远远超出了基层政府的能力控制范围。本来，环卫服务的外包意味着对市场机制的选择，也即意味着环卫服务的运作要按照市场经济的规律进行，然而，上级的各种不切实际的检查与评比，不仅与市场化运作模式相背离，而且对环卫质量的高要求起到推波助澜的作用。
为了监控外包后的环卫服务的质量和水平，政府会尽可能地以合同条款的形式对直接生产环卫服务的承包企业设定一系列的标准要求，例如制定提供环卫服务的具体内容和标准、采取奖惩措施激励和约束企业达到合同所规定的要求等。但在实际实施过程中，合同文本与实践相距较远，使得这些合同条款成为一种空想。环卫服务提供中的政治性、在时间上的突发性与频率上的多发性，在很大程度上使得原有的环卫服务合同所规定的服务内容变得越来越模糊。对于承包商而言，仅仅通过合同文本或者竞标程序很难详细了解政府的所有目的和要求；对于政府而言，也很难在承包合同中详细约定它所有的服务要求。环卫服务外包所带来的一个突出的特点就是促使了环卫服务的多元化供给，这一供给模式虽然可以丰富资源配置的方式，但是也在一定程度上促使政府权力的空心化和边缘化，导致了政府权威的低落。此类案例中所展现的大量事实表明，政府在管理这类公共事务中的中心地位的下降，“划桨”的“舵手”如果不听“掌舵”的“船长”的指挥怎么办呢?当然这也恐怕是那些标榜“掌舵而非划桨”的改革者们所始料未及的。一方面，由于运动式检查所带来的合同变更需要增加交易费用；另一方面，街道在回应性降低的状况下想要进行权力的重组与资源的重新配置同样需要支付高昂的成本。
对于基层政府官员而言，环卫检查指标属于典型的“硬指标”。当“创文”“创卫”以及大型活动（比如广州的亚运会）保障等各种重大的政治性运动到来时，上级政府所下达的体现其行政意图的各种指标任务中，环卫检查指标通常都是其中必不可少的一项重要内容。与其他的城市管理指标（如市民文明行为教育、公共设施交通管理等）相比，“加强市容环境整治”这个指标更容易量化，属于“可计量的任务”。因此，在压力型体制之下，基层政府官员的激励结构决定了其尤为关注上级政府对环卫服务的政治性要求，实现环卫检查中所规定的各项硬性考核指标是基层政府官员选择性政策执行的必然结果。而基层政府官员的这种制度选择行为，可以理解为其特定效用目标与特定制度安排所建构的激励机制和约束机制相互作用的产物（何显明，2008）。对于那些无法量化考核的软指标事务，由于考核标准的模糊性以及基层政府所拥有的信息优势，基层政府官员可以采取机会主义的策略敷衍了事；而对于像环卫这一类可以量化考核的硬指标事务，由于考核标准比较具体明确以及绩效比较容易观察，基层政府官员需要腾出主要精力，集中大部分主要资源，用以实现体现其效用偏好的环卫考核目标。这也可以解释为什么一到“创文”“创卫”以及迎“亚运”等重大政治性任务来临的时候，街道干部全部被动员起来，暂时搁置手头的其他事务，“集中精力突击搞卫生、扫大街”。
通过上文的讨论，我们希望可以对前文提出的三个研究问题进行一些解答。对于第一个问题，“逆市场化”现象根源于交易费用，即外包合同的缔结和执行费用。在我国的制度环境下，环卫服务领域的交易费用既来自于政治、行政体制，又来自于市场体制。根源于政治体制的交易费用包括合同内容的模糊性、合同执行中的不确定性以及合同外包中的权力分享。根源于市场体制的交易费用则包括承包商的逆向选择、市场运行成本、潜在的环卫工人权益保障支出。
对于第二个问题，也就是交易费用通过什么样的方式促使基层政府做出“逆市场化”选择，关键就在于交易费用能够影响到行政官员进行选择时重点关注的一些因素，也就是说交易费用是通过行政官员的激励结构来发挥作用的。无论是根源于政治体制的交易费用，还是根源于市场体制的交易费用，都会给合同外包带来风险。第一种交易费用导致的合同外包风险包括运动式检查的高标准与合同绩效考核困境之间的冲突、运动式检查的高频率与高昂的合同变更成本之间的冲突以及对上级要求的回应性与资源动员能力弱化之间的冲突。第二种交易费用导致的合同外包风险则包括逆向选择与对上级要求的回应性之间的冲突、市场运行成本以及环卫工人权益保障支出与财政减负目标之间的冲突。如果基层政府不具备有效应对这些合同外包风险的能力，他们就可能重新选择科层制来提供环卫服务，从而走上“逆市场化”道路。