公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

从经济维度权衡应当选择科层制还是市场机制来提供环卫服务，关键在于权衡市场化改革增加的交易费用以及减少的组织成本和生产成本，如果后者大于前者，市场化改革在经济维度，即财政和预算维度就能够产生净收益。而对基层政府而言，环卫服务市场化改革的经济维度，即借由市场化改革带来的财政资源节约收益，在其激励结构或者说注意力分配结构中，尽管也有其重要地位，但是由于预算软约束以及逆向预算软约束的存在（周雪光，2005），这一维度并不是他们需要考虑的唯一因素，甚至不是最为重要的因素。环卫服务市场化改革导致的财政支出减少或者增加，对基层政府官员而言，尽管也有其意义，但是并不是他们注意力分配的焦点。财政支出的合理性，在现有的行政体制下，并不是一个非常适合上级检查和考核的指标。基层政府是否在这个指标上表现卓越或者糟糕，上级政府很难考察，况且很多情况下在上级政府自身的政策偏好中，这一指标的优先性也并不高。因此，市场化改革究竟是节约了还是增加了经济上的成本，并不能完全解释基层政府官员做出市场化或者逆市场化的选择。
从政治维度权衡应当选择科层制还是市场机制来提供环卫服务，关键在于权衡市场化改革后基层政府官员对上级政府重点关注的各类检查和评比进行回应的效率与质量的提升。就环卫服务而言，除了与环卫有关的“创文”“创卫”等各项政治活动以外，在上级频繁的检查、评比以及考核中创造优美整洁的市容市貌，从而为基层政府官员顺利通过各项检查、评比和考核提供条件，也是他们需要考虑的重要问题。在政治维度上，基层政府官员需要考虑的问题就变成：市场化改革带来的合同外包风险是会削弱还是增强我对上级政府各项要求，也就是政治性要求的回应能力，进而对我的问责、晋升产生影响呢?这就与基层政府官员的可观测政绩以及他们在压力型体制下的考核结果关系密切。按照这一观点，如果基层政府愿意推行市场化改革，那是因为这一改革使他们能够更有效地回应上级政府的要求；相反，如果基层政府走上逆市场化的道路，即重新选择科层制，那也是因为在上级注意力焦点发生转移的前提下，市场化改革降低了他们对上级政府的检查、评比和考核这些政治性要求进行回应的能力，至少市场机制相比科层制在这方面做得更加糟糕。
六、讨论与总结
笔者发现，环卫服务作为一项公共服务，基层政府在提供它时既要考虑经济维度又要考虑政治维度。基层政府官员的激励结构，或者说政策选择偏好是解释“逆向合同承包”现象的关键。制度的约束和激励的结构是决定个体行为选择的关键性因素，现有行政体制的特征塑造了基层政府官员的激励结构，这些特征可以从问责机制、晋升机制以及监控机制三个方面来阐述。交易费用确实是影响公共服务提供机制选择的因素，但是这一因素发挥作用的机理却是来自于行政官员的制度选择逻辑。比起科层制，环卫服务提供的市场机制会带来更高的交易费用，而这种交易费用会削弱基层政府回应上级政府重点关注同时又可以直接考核的政策项目的能力，也就是制约了基层政府及时、高效地对各种检查、评比、考核做出反应的能力。当基层政府发现市场化限制了他们对上级政府重点关注同时又可以直接考察的政策项目做出回应的能力时，他们就有可能走上“逆向合同承包”的道路。虽然这种转变在一定程度上是由于环卫活动在中国政府考核和激励制度下所具有的特殊的政治属性以及其高度政治可见度，但是其他具有类似特征的公共服务供给，比如说公共交通也较易受到其政治维度的影响而发生改变或逆转（周志忍，2009）。
这种现象对以环卫服务市场化改革作为其经典素材的新公共管理理论是一种挑战。在西方许多国家，环卫服务市场化改革几乎都取得成功。学者对包括美国、加拿大、英国、瑞士、日本等国的全国性调查和同一国别地区性调查结果显示“虽然具体幅度在14%到124%不等，但市政垃圾收集要比合同承包平均多花35%的费用”（萨瓦斯，2002：165）。而市政垃圾收集部门是以垄断方式运营的，而非以管理者参与的竞争方式运营，也即环卫服务的科层制供给模式在效率上难以匹敌市场竞争模式，政府部门的生产效率与承包商相比明显低下：完成同量的工作要用更多的人，雇员缺勤而代领取工资的现象更为频繁，使用低效的车辆，因此每个工时服务的居民户数更少。同时，环卫服务市场化模式更具效益，在对安排机制的效益问题而做的一项调查中“私人垃圾收集服务即自由市场安排获得最高评价，93%的回答者评价为良好或优秀”（萨瓦斯，2002：168－169）。此外，环卫服务市场化模式还使得服务更加公正，因为“承包商把全市垃圾收集作为一个整体性工作来履行”（萨瓦斯，2002：179），从而实现无差别对待。可见，环卫服务市场化改革在国外取得了成功并且被作为市场化改革的经典。