公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

五、基于中国基层政府激励结构的分析
（一）基层政府官员激励结构的特征
影响基层政府行为选择的行政体制特征，首先在于通过问责机制以及晋升机制确立起的上级政府的支配性地位。公共部门的基本特征决定了它不可能像私人部门一样存在那么强烈的利润冲动，虽然效率对于任何政府而言都是必须的价值，对各个利益相关者的要求做出有效回应却是行政机构更加重视的价值。在中国现有的行政体制下，对于基层政府而言，最重要的利益相关者就是它的上级政府。因此，上级政府的各种要求以及政策偏好，将强烈地影响到基层政府的政策选择行为。不过，由于信息不对称的存在，或者说由于委托—代理问题的存在，上级政府并不能做到完全控制基层政府，因此，尽管上级政府处于支配性地位，基层政府其实仍然存在相当的自主空间。
1.上级政府政策偏好的支配性地位
压力型体制实际上建构了上级政府对基层政府的双重控制机制（荣敬本，1998）。一是上级政府下达的体现其行政意图的各种指标任务，给基层政府设立自己的行政目标预设了一个基本框架，上级政府在迫使基层政府完成其所制定的硬性指标过程中，实现了对下级政府行为的基本控制。二是借助于功利化的奖惩机制，特别是指标任务的完成与政治上晋升直接挂钩的做法，上级政府得以有效地引导下级政府的行为选择，迫使下级政府把优先满足上级政府的行政偏好作为确立行政目标的基本准则（何显明，2008）。而压力型体制与中国当前“下管一级”的干部管理体制以及“干部岗位目标管理责任制”形成了很好的匹配关系。“下管一级”的干部管理体制，使上级政府得以直接根据下级政府对自己行政意图的执行情况来任用下级官员，通过其所掌控的人事任免权，各级地方政府都建立了能够有效激励、引导下级政府完成上级政府部署的各项指标的控制机制（何显明，2008）。实际上，中国当前的干部选拔任用体制是自上而下的，这种链式的选拔任用体系与链式的政府间委托代理关系，以及压力型体制指标任务的层层分解形成了紧密的内在契合。一方面，上级政府给基层政府下达明确的分解任务，以确保自己从更上一级政府那里分解来的行政目标能够顺利实现；另一方面，上级政府牢牢地控制着基层政府主要官员的任用，并以职务提升、物质奖励等作为激励和约束机制，促使基层政府努力完成各种任务目标（周黎安，2008）。换言之，“下管一级”的干部管理体制使得上级政府获得了直接任命其下属的权力，从而极大增强了他们控制其下属贯彻自己的行政意志的能力。
2.基层政府官员的选择性政策执行
对于基层政府而言，在资源有限的情况下，要满足上级的所有政治性要求是不大现实的事情。因此，选择那些能优先满足上级行政偏好的且能够被测量的“硬指标”，就成为基层政府在自主空间范围内的当然选择逻辑。如果市场化改革是上级政府重点关注的一个政策项目，基层政府将更有可能去推行这项改革。在一定程度上，基层政府对于节约财政支出并没有内在的动力，因此市场化本身所能够带来的财政支出节约这一效果不会自动成为基层政府推行市场化改革的动力。可是，如果市场化改革能够获得上级政府的明确支持，甚至成为上级的工作重点，那又另当别论。在这种情况下，推行市场化改革进入了基层政府激励结构的敏感区域。不过需要牢记的是，这并不是因为市场化能够带来经济上的好处，而是因为市场化变成了上级政府关心的标志性成果。对基层政府而言，市场化改革本身就是有价值的，至于市场化改革是否能够节约财政支出那倒属于其次才需要考虑的因素。正如广州市A区某街街道办事处的一个副主任所说：“市里面的有政策给我们，鼓励市场化改革。A区是给了一个好像三年还是多少年整体推进全区的一个文件。作为A区来说，是响应市的号召。现在基本上全区所有的街道都进行了或者进行过这个环卫体制改革……如果当时没有市里号召，可能很多街也会改的。但是如果说没有市里的政策在这里，很可能有些街根本就不会去干这个事情；如果没有市里面这样一个号召，说大家要去搞市场化，然后很多街就维持原状了。”①
但是，在上级政府注意力出现转移的情况下，如果市场化改革带来的交易费用削弱了基层政府回应上级政府重点关注又能够直接考察的政策项目的能力，这种合同外包风险就有可能引导基层政府走上“逆向合同承包”的道路，从市场机制回到科层制。比起科层制，环卫服务提供的市场机制之所以会削弱基层政府回应上级政府重点关注又可以直接考核的政策项目的能力，其根源就是在于合同外包所带来的更高的交易费用。
（二）环卫服务的政治属性和经济属性
在现有的激励结构下，如果市场化影响到基层政府官员及时、有效回应上级政府重点关注又可能直接考察的政策项目，那么，他们就有足够的激励做出“逆向合同承包”的政策选择。就环卫服务而言，对它的考察其实牵涉到两个维度。其一是经济维度，即提供环卫服务需要占用政府多少人员和财政资源，这是财政和预算的维度。其二则是政治维度。即在上级政府频密，并且往往带有突发性、临时性特征的检查和各项运动当中，环境卫生状况要么就是直接检查的指标，要么就是会影响到上级政府最终评价的“辅助性”指标。环卫服务不仅自身就经常在“创文”“创卫”等政治性活动中成为检查的对象，并且在其他所有的上级检查中，环境卫生都是最直观、最便捷的考察指标。对基层政府而言，确保充分的动员能力，在上级政府的各项运动和检查中及时做好环卫保洁工作，其实是一项政治性任务，这就是环卫服务的政治维度。