公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

在甄选代理人时，作为委托人的政府所掌握的与代理人有关的信息是有限的，甚至是非对称的，这将容易导致甄选失误，甚至出现逆向选择。并且，对代理人之间可能的合谋或者“围标”现象，委托人很难观察到，即使可以观察到，付出的信息成本也很大。结合环卫服务的特定筹资机制，它所面临的逆向选择风险可能更高。因为某些环卫服务是由特定地域内的基层政府（比如街道）自行筹资来供给的，对于某些财政资源比较紧张，或者环卫服务的支出优先性不高的基层政府而言，较低的承包价格可能已经将某些优质的公司排除出了市场，而愿意以较低价格承包的供应商往往会在今后的服务供给中暴露一些非常严重的缺陷。
2.市场运行成本的变化
将提供环卫服务的任务从政府部门自行组织的环卫队伍转移到市场化运作的环卫服务公司后，基层政府往往发现“财政减负”目标依然无法实现。其中的关键在于环卫服务由政府生产转变为由企业生产后，在生产成本之外，还新增加了企业的市场运行成本，包括税金、融资成本等。加上我国现阶段市场环境不规范带来的各种其他成本，综合起来考虑的话，企业生产环卫服务的成本可能并不会比政府自行生产更少。值得注意的是，环卫服务行业中大多数企业属于中小型的民营企业，这样的行业结构导致环卫服务外包后往往无法获得理论分析中规模经济和专业化带来的效益，并且，我国的中小型民营企业的生存环境其实并不理想，在政策各方面都受到不平等待遇，这些都会提高它们的经营成本。
针对我国民营企业的差别化政策待遇体现在以下几个方面：（1）大量的行政干预使得执法环境还很不宽松，在民营投资收益政策上待遇不平等，列支标准不一，实际税费负担差别很大。一些不合理的收费政策限制了民营投资的回报，民营企业的大量利润被剥夺。（2）各级金融机构对民企特别是中小企业的信贷支持十分有限，一般以规避信贷风险管理为借口，不愿意把信贷资金放给民营企业，特别是中长期贷款对民营企业是可望而不可及的事情。大部分民营中小企业把非正式金融作为补充企业流动资金的主要渠道，这就加大了民营中小企业的融资成本（昝丽侠、姜秋华，2009）。（3）经济所有制因素所决定的企业身份仍是税法制定和税收政策选择中被关注的重要因素。单就企业所得税而言，同国有企业相比，尽管民营经济中的中小企业大都适用二档低税率，但其可以扣除的费用相对较少，能够享受的税收优惠更受到诸多的限制，因此，民营企业的实际税负相对还是比较高的。税收执法的不公进一步加大了国有企业与民营企业之间的税收差距，增加了民营企业的税收成本，使其在市场竞争中的平等竞争机会被进一步地限制甚至剥夺（刘剑文，2005）。
3.社会保障制度的缺陷
除了市场运行成本以外，由于我国市场环境不规范而导致的外包合同风险还有另外一个来源：潜在的环卫工人的权益保障支出。市场化改革对于政府而言，只是将环卫服务从内部生产转变为外部生产，但是，对于环卫工人而言，却意味着他们从体制内就业转变为体制外就业，从就业形式到就业身份都发生了根本性转变。由于我国社会保障制度的缺陷，劳动者的社会保障是以就业为中心的，体制内就业通常享有更加完善的保障体系，保障水平也更高，体制外就业则无论是保障水平还是保障范围都要差得多。环卫工人承担着城市的“面子工程”，在感觉到自身权益没有得到保障的情况下，往往会以上访、罢工等形式进行抗争，此时通常还是需要基层政府站出来承担责任。因此，对基层政府官员而言，他们就会发现外包以后政府依然要承担环卫工人权益保障的“兜底支出”，这就构成了合同外包以后的又一种风险。
综上所述，我国特有的政治、行政和市场体制增加了环卫服务市场化的交易费用，加大了合同外包的风险。无论是根源于政治体制的交易费用，还是根源于市场体制的交易费用，都会给合同外包带来风险。第一种交易费用导致的合同外包风险包括运动式检查的高标准与合同绩效考核困境之间的冲突、运动式检查的高频率与高昂的合同变更成本之间的冲突以及对上级要求的回应性与资源动员能力弱化之间的冲突。第二种交易费用导致的合同外包风险则包括逆向选择、市场运行成本以及环卫工人权益保障支出与财政减负目标之间的冲突。
然而，如果仅仅只考虑交易费用，是否就足以解释环卫服务外包当中的“逆向合同承包”问题呢?尽管交易费用理论为我们思考公共服务市场化提供了非常重要的分析工具，可是，这一经济学视角的分析存在着一个前提假设，即公共部门的管理者会像私人部门的管理者一样关心成本、服务价格等财务指标。如果某项制度变革在经济上是划算的，那么他们自然就可以获得足够的激励去推行这一新的制度。不得不说，这一有关公共行政人员激励结构的假设是非常值得怀疑的，特别在中国的具体语境下，这一假设事实上与行政实践存在较大的偏离，如果按照这一前提假设去制定政策，我们将无法理解公共行政人员的很多政策选择行为，并且很有可能诱发政策设计的偏差。为了更好地理解交易费用为什么能够和如何影响到中国基层政府官员的制度选择行为，就必须理解中国特有体制下基层官员的政策选择行为的激励结构，包括其注意力分配机制以及行为激发机制。换句话说，就是中国基层政府官员在做出行为选择时对哪些要求比较敏感，对哪些要求又比较迟钝，哪一类要求能够激发官员采取行动，而哪些则不能够。选择市场（外部购买）还是科层（内部生产），交易费用是直接原因，但是交易费用之所以能够影响行政官员公共服务提供机制的选择，关键在于它能够影响到行政官员进行选择时重点关注的一些因素，也就是说交易费用是通过行政官员的激励结构来发挥作用的。环卫服务中行政官员重点关注的因素包括两个维度，一个是经济维度，即市场化是会加重还是减轻政府的财政负担；另一个则是政治维度，即市场化是会增强还是削弱他们回应上级政府重点关注又可以直接考核的政策项目的能力。是否能够及时、有效地回应上级政府的政策偏好，对于基层政府官员而言是非常关键的。并且，上级政府的政策偏好并不都是等价的，那些可以为上级所直接考察和衡量，并且是上级政府注意力分配重点的政策偏好，才是行政官员行为选择的关键影响因素。如果服务外包限制了行政官员及时、有效回应上级政府可以直接考察和衡量，并且是上级注意力分配重点的政策偏好，那么，他们就会有很强的动力借“逆市场化”这一方式来增强其回应能力。因此，必须对中国基层政府官员的激励结构进行进一步的分析以厘清“逆市场化”的深层次动因。