公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

由此可见，如果说JH街环卫服务的逆市场化主要是由于承包过程中的“逆向选择”和“道德风险”所引起的，那么，JNZ街的逆合同外包则更多是希冀解决环卫服务外包管理模式和精细化管理需求之间的矛盾，通过科层制环卫服务供给模式实现扁平化、精细化以及网格化管理，从而降低环卫服务成本，提高环卫服务的质量和水平。
三、研究问题
笔者认为，以上的这几类现象都可以归结于同一个问题，那就是公共服务市场化过程中的“逆向合同承包”（The Reversion of Contracting Out）问题。这一问题本质上反映了中国基层政府对于市场与科层模式的两难选择。无论是用市场取代科层，还是用科层取代市场，实际上都是政府在不同的公共服务供给治理结构中进行选择（Grace，2007）。这种“逆市场化”的现象近年来在其他国家也出现得越来越多。根据国际市县管理协会（ICMA）在美国的调查结果，1997年之前美国地方政府收回的外包服务在所有服务提供方式中所占的比例不大，变化也不明显；然而从1997—2002年，收回外包服务的比例急剧上升，从11%增长到18%，比1992—1997年翻了一番（Hefetz，2004）。因此本文想探讨的问题就是：在地方政府做出或者市场、或者科层的选择时，不同选择背后是否存在着稳定的、一致性的制度选择逻辑?如果说基层政府的选择背后始终都存在稳定的、一致的制度选择逻辑，那么，我们又该如何去理解这种逻辑。换句话说，在地方政府市场化或者逆市场化的选择背后，始终支配着其制度选择的因素有哪些?这些因素之所以能够支配基层政府的行为选择，其内在机理又是什么?下文将从西方传统的交易费用理论和中国政府的基层激励结构两个视角对这些问题进行分析，并挖掘“逆市场化”现象在中国语境下的深层次政治与体制根源，由此构建一个完整的理论框架，说明以下三个层次的问题：第一，是什么因素导致基层政府做出了“逆市场化”选择?第二，这些因素是通过什么方式促使基层政府做出“逆市场化”选择的?第三，为什么这些因素能够引导或者说塑造基层政府官员政策选择?
四、基于西方传统交易费用理论的分析
根据交易费用理论，从科层制走向市场机制的转变过程中，服务提供的生产成本（Production Cost）会降低，并且能够摆脱科层制的内部管理成本，即科斯所说的协调成本（Coordinate Cost）。然而，市场化并不是免费的，它会带来交易费用（Transaction Cost），即用于寻找贸易伙伴、订立合同、执行交易、讨价还价、监督违约行为并对之制裁等方面的支出（科斯，2008）。
威廉姆森（2002）为交易费用和治理结构选择提供了一个经典的分析框架，指出交易费用的高低取决于资产专用性、合同不确定性和交易频率三个因素。“资产专用性”是指资产在没有价值损失的前提下能够被不同的使用者用于不同投资场合的能力。这就意味着，资本、知识或是其他资源一旦投入到某项生产中，它便会沉淀下来，难以轻易转移出来。因此，拥有资产专用性的一方就会倾向通过多种条件增加合同外包的谈判和执行的难度，从而降低了外包的可能性。资产专用性越低，越倾向于外包；资产专用性越高，则越倾向于内部生产。不确定性则是人们在交易过程中面对的无法预计的不断变化调整的因素。不确定性可分为合同签订前的不确定性和合同签订后的不确定性。交易的不确定性同样会影响到人们对于内部生产或者合同外包的选择。如果能够通过改变个性化的需求或者明确的合同约定能有效地降低不确定性，人们就可能更多地倾向于市场采购标准化的产品或服务。但是如果不确定性的程度比较高，人们就可能更多地倾向于通过内部生产来保持运作过程的稳定性。而交易频率则是指一定时期内的交易次数，分为偶然和经常两种情况。交易的频率同时会受到资产专用性和不确定性两种因素的影响。通常而言，反复发生的大额交易适合组织内部生产，而偶然发生的交易则可以通过合同外包来解决。由于环卫服务外包通常都是批量购买一定时间段内的服务，因而环卫服务外包中并不存在典型的交易频率问题。就资产专用性而言，环卫服务本身并不需要多少专业知识和专门技能，也不需要进行长期的专门培训，属于非常典型的劳动密集型行业，看起来并不存在很严重的资产专用性问题。但是，由于公共服务一旦外包出去，和承包商在期满之前解约存在事实上的困难，并且合同外包会导致“权力分享”的现象，这就会导致合同双方由于“套牢”而带来“敲竹杠”风险，产生合同承包的风险（不确定性）。在我国特定的语境下，这种不确定性既来源于政治、行政体制，也来源于市场体制。具体来说，合同内容的模糊性、执行的不规范性、权力分享的问题以及承包商的逆向选择、市场运行成本的变化和环卫工人的劳动保障政策等都是造成这种风险局面的原因。而这些不确定性恰恰带来了合同外包的潜在风险。因此，基层政府官员在市场或者科层两种公共服务提供机制之间进行选择时，由交易费用导致的合同外包风险就成为一个非常重要的影响因素。如果外包以后政府不能发展出降低交易费用的有效机制，那么合同外包就有可能失败，进而可能出现“逆向合同承包”现象。下文对这些风险进行了具体的分析。