公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

按照JH街环监所所长的话来说“这个承包公司其实是由3个人合股成立的，比较小型的公司，私人性质”。“本来到期后应该继续招标。这时就有很多种原因，其中一个原因是当时是创卫紧张的时候，没有时间办招标。因为办招标要花费很多的精力，因为我又想完善每一样东西，不要出漏洞，标书里面不要出现任何的遗憾。想把每一样东西做得很细致，所以花费许多的时间与精力”。除了承包经费不足的问题之外，承包公司的“内部综合素质与管理方法都不妥”，有些公司“连环卫的最基本要求作业的操作流程都不知道”，“对环卫的作业一点都不认识，还没涉及过这一行业”；有些公司“不熟悉街情街况地形地貌，作业水平非常低”②。
因此，在最后一个承包期间（即2007年5月1日到2008年4月30日）的中途，大概2007年12月左右，JH街道环卫承包公司的运营基本上是处于一种瘫痪的状态，当时的情况是：工人与公司严重对立，劳资纠纷异常尖锐，居民投诉不断，工人准备罢工。JH街道环监所一方面通过做环卫工人骨干的思想工作，动员环卫工人留下来继续工作，重新组建环卫队伍，由环监所进行直接管理。另一方面紧锣密鼓地筹备经费，购买环卫作业所需要的保洁车、扫把、翻铲、垃圾铲等，迅速为组织环卫服务生产做好各方面的准备。环监所还在详细考察地段、地形以及地貌的具体基础上，对环卫作业的地段与岗位进行了重新分配与调整。经过几个月的紧张筹备，环监所顺利地把环卫服务的生产重新接收回来，组建了一支111人的环卫工人队伍，划分了管理层次，并对管理层和作业层的职责进行了重新的界定，JH街的环卫服务工作得以重新恢复，彻底回归到市场化改革前的科层制供给模式。
另一个经历了“逆市场化”的街道是JNZ街。JNZ街将环卫服务承包给企业经历了两个阶段。第一次是从2005年到2008年，按照一个月16万多元的承包标准外包给一个清洁公司。由于在2006和2007年要“创卫”，原来核定的承包标准根本无法支撑实际的环卫服务成本，所以这个清洁公司经常以加人、加班为理由向街道索取额外的环卫经费。JNZ街街道办陈主任对该清洁公司的评价并不高：“第一个公司可能就会差一点，第一次承包一个月16万多，那么企业一定是以追求那个最大利益，所以我们整个在2006、2007年的创卫里面一定要给钱，你快点要加人，加人就给钱，这样我们……第一个公司就这样，合同到期了，我们开始了第二个公开招标。”①
第二次承包期是从2008年到2010年。为了避免重复出现第一次承包期的问题，街道在公开招标之前进行了非常仔细的成本核定，把承包经费由原来的16万提高到30多万。在2008年的环卫工资改革中，环卫工人的最低工资标准由860元升到1000元，街道为此与承包企业签订了一份补充协议，把由于环卫工资标准提高而增加的成本纳进合同外包的成本内，由街道追加一部分额外的环卫经费。
由于街道向区财政申请经费需要等待一段时间，该承包企业还为街道向环卫工人暂时垫支了这部分增发的工资。
这两次合同外包，承包公司基本上能够按照合同的条款和要求提供相应的环卫服务。然而，在第二次承包期结束之前，街道并没有像以往那样继续进行公开招标，而是给A区政府提交了一份《关于试行“环卫作业管理进社区”网格化管理模式的请示》，希望“抓住环卫保洁对外发包即将合同期满的有利时机，拟探索和试行‘环卫作业管理进社区’网格化管理模式，即从2011年1月起，由街道办事处直接管理环卫保洁，不再推向社会”。在获得A区政府“可以试行一年”的批复后，街道不再向市场公开招标，而是采取直接由环监所提供环卫服务的方式。
导致JNZ街环卫服务“逆市场化”的最根本原因是由于“目前实行的环卫保洁对外发包管理模式和精细化管理需求之间的矛盾日益尖锐”，主要表现在“间接管理影响保洁质量、承包企业追求经济利益最大化而忽视社会效益、管理成本过高”等三个方面①。上述问题严重影响了环卫保洁的效能，导致了居民群众和社区居委会满意度不高，急需加以解决。因此，街道想通过“环卫作业管理进社区”网格化管理模式来解决上述矛盾，具体原因有以下几点。第一，在环卫工人已经全部推向社会的情况下（即没有历史包袱），采取由环监所直接聘用环卫工人提供环卫服务的方式，一方面不会给街道办带来额外的负担，另一方面“扁平化”管理可以减少管理层次，管理会更到位。第二，直接由环监所进行环卫作业生产每年大约可以节省20%的成本。第三，通过推进网格化管理的模式，环卫服务的监管更加精细化以及更加到位。在公司承包期间，其环卫作业的时段划分得过细，环卫工人的作业时间相对不是太固定（一般采取三班倒的方式），其管理相对比较粗放。对于某一个片区的清扫和保洁工作应由哪个环卫工人负责，居民是不清楚的，也正是这种“信息不对称”导致环卫服务的监管在一定程度上流于形式。第四，“环卫作业管理进社区”有利于充分调动社区党员和居民的力量，尽快形成全街各社区居民群众共同参与环境卫生整洁的公众监督机制。由于环卫工人的作业时间和作业片区（路段）相对比较固定，居民对于本小区的环卫工人都非常熟悉，这也非常有利于社区居民对环卫服务的质量和水平进行有效的监督。