公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

【摘要】在中国一些城市的公共服务，特别是环卫服务市场化改革过程中，出现了非常值得学术界与实践部门关注的“逆向合同承包”的现象。导致基层政府做出“逆向合同承包”选择的原因，可以通过交易费用理论和中国基层政府的激励结构来加以解释。交易费用会提高合同外包的风险，这些风险部分来自政治—行政的双重体制，部分来自于市场体制。交易费用影响基层政府官员政策选择的途径既体现在经济维度上，又体现在政治维度上。尽管市场化可能会降低生产成本，节约组织费用，但是由此而来的交易费用却会降低基层政府官员对于上级政府重点关注又可以直接考察的政策项目的回应能力，使基层政府官员在升迁竞争的“政治锦标赛”中处于不利的地位。因此，当基层政府官员感觉到市场化限制了他们对此类政策项目进行回应的能力时，中国基层政府现有的问责、晋升和监控机制就会使他们有很强烈的动机去选择“逆市场化”的政策方案，导致公共服务的“逆向合同承包”。
【关键词】“逆向合同承包”环卫服务；制度选择；晋升机制
【中图分类号】D63【文献标识码】A
【文章编号】1674－2486（2011）05－0100－21
一、引言
20世纪70年代以来，西方各国政府纷纷在不同领域掀起了公共服务的市场化改革。其中环卫服务作为一项绩效较易测量、外包门槛较低的公共服务是市场化改革进行得比较早的领域之一。与世界上其他各国类似，我国城市环卫服务的市场化改革也启动得比较早，进展速度也相对较快。从20世纪90年代以来，广州市的环卫服务体制经历了一个从政府专营到市场化的历程。但是近年来，在广州市环卫服务的市场化改革中却出现了一些值得关注的现象。某些街道将已经发包出去的环卫服务业务全部收回来自己管理，通过环卫站重新聘请工人，承继旧有的管理体制对工人进行管理。某些街道虽然没有把外包的环卫服务业务回收，但是自己另外聘请了一支临时性的环卫工人队伍，或者直接管理或者将这支队伍挂靠在保洁公司，但是街道拥有对这批临时性的环卫工人队伍直接的管理权，包括人事权及财政权。还有一些街道对环卫服务市场化改革采取了观望的态度，部分还没有进行改革的街道放慢了改革的脚步，并不像改革初始那样积极推动。这一系列有趣的现象引发了笔者的关注与思考，而本文的研究着重于探究这一系列现象产生的内在逻辑。下文首先讨论两个发生在广州环卫服务领域的“逆市场化”的典型案例，从中引出本文的研究问题；继而从西方传统交易费用理论和中国基层政府激励结构两个视角对这些现象进行分析；最后进行讨论和总结。
二、从“市场化”到“逆市场化”
近年来，广州市环卫服务领域逐渐出现了一股“逆市场化”的趋势，即政府将之前外包给清洁公司的环卫服务收回重新由政府直接提供。相当一部分街道在经过几轮的环卫服务合同外包之后，由于承包过程中的种种原因或者出于管理效率和行政成本等问题而停止了外包，改变了由承包公司提供环卫服务的方式，采取由街道所辖的市容环境卫生监督检查所（即环监所）直接招聘环卫工人，直接提供环卫服务；还有一些街道由于承包公司所提供的环卫服务无法满足上级政府各种临时性的、突击性的检查任务，在把部分保洁业务外包的同时，又依托环监所直接雇佣一支环卫队伍来提供环卫服务，以回应和满足上级政府的政治性要求；另外也有部分街道对于在承包期满之后是否继续推进环卫服务市场化改革采取一种止步观望或犹豫不决的态度。
比如说广州市的A区政府在2002年开始下文要求各街道进行环卫服务市场化改革，为了响应上级政府的号召，JH街在2004年开始正式启动环卫服务市场化改革，到了2006年该街道已经换了三家公司，“都是各种问题，最后没办法合作下去就解除合同。有的是到期以后没有续约，所以就解除合同。”①JH街的经济状况在A区的十条街道中是排名较后的，环卫经费的缺口一直都很大，承包经费不足的问题严重困扰着JH街的环卫服务外包，街道无法吸引到符合资质要求的规范的大型清洁公司，参与竞标的大多是一些规模较小、资质较差的私人清洁公司。由于经费不足，在2006年的公开招标中就出现了“漏标”的情况，“漏标”之后街道找到参与投标的其中一间公司临时承包环卫服务，只签一年的合同。2007年合同到期的时候又重新招标，当年5月1日开始由另外一个公司承包，承包期到2008年4月30日满。之后由于忙于应付“创建全国卫生文明城市”（下文简称“创卫”），没有时间完善标书以及举办公开招标活动，街道自身也有把环卫服务收回来的强烈愿望，所以就没有继续发包了，回到“管干一体”的模式。