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以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践(4)

2017-12-26 15:22 环卫科技网 熊伟 诸大建

   2.主体视角

   关于可持续发展与治理的研究表明,单纯依靠企业或者政府,都不可能实现可持续发展。合作治理(cooperativegovernance)和共同治理(metagovernance)被认为是实现可持续发展的最优制度,因为政府、私营部门和公众都能各自发挥优势,并且形成三方制衡机制。PPP模式作为在基础设施领域合作治理的具体形式,也将成为推动可持续发展的必然选择。具体原因如下:

   首先,相对于传统模式,PPP模式3.0下企业可以充分发挥创新性。创新是促进可持续发展最重要的动力,而创新最容易通过私营部门来实现。无论是技术的创新还是商业模式的创新,都需要对实施者提供巨大的经济激励,而体制内是无法提供这种激励的。在公共服务领域,私营部门的创新性正在变革传统的供给模式,使得可持续发展日益变得可能。例如基于共享经济理论的摩拜单车,大大提高了传统上由政府提供公共单车的效率,私营企业在技术与商业模式上的创新,将原来需要政府补贴才能提供的公共服务变成了具有良好盈利性的产业。以公共交通为导向的开发(TOD)作为一种基于可持续发展的城市规划理念已经提出二十多年,但最终只有在私营部门的主导下,才发展成为可以自负盈亏的商业模式(如港铁模式)并逐渐得到推广。因此,实现可持续发展,必须要在PPP模式下找到可供推广的创新点,特别是通过对有限资源的更高效率利用从而实现商业成功。

   其次,相对于私有化,PPP模式3.0下政府可以保证“代际公平”与“代内公平”。私营部门关注经济效益,而可持续发展的“代际公平”原则强调经济、社会、环境的协调发展,因此需要政府的规制与监管。政府可以通过合理的规划,以强制性的惩罚措施为辅助,将经济、社会、环境外部性纳入企业成本函数,使外部性内部化。例如在TOD模式下,土地资源纳入了企业的成本函数,大大激励了企业提高土地资源利用率的积极性。另外,由于私营部门的参与会导致不公平的现象出现,政府需要保证公共产品与服务供给的“代内公平”。例如私营部门偏好于收取高额票价,政府可以规定用影子价格进行定价,再通过政府补贴使企业实现财务上的盈利性。

   再次,PPP模式3.0下的公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况。可持续发展要求极大地提高公众在公共事务中的知情权与参与权,从而更好地保护公众利益,社交网络等现代信息技术也让这一要求成为现实。公众可以有效监督私营部门提供公共服务的质量,例如兰州自来水苯超标事件;公众可以干预政府错误的投资决策,例如厦门PX项目事件;公众可以直接参与公共产品的提供,例如在城郊与农村,供水服务投资分散且回报率低,私营企业通常不愿意投资,由当地居民自营的小型供水设施能有效弥补这一公共服务的缺位。但是公众的知情权与参与权需要有效的引导与组织,避免造成负面效果。近期出台的《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》,就是为了解决这一问题。

   最后,PPP模式3.0下政府—企业—公众形成三方制衡机制。如上所述,由任何单独的一方来承担公共产品/服务的供给,都不可能实现可持续发展。PPP模式3.0下强调三方的共同参与、互相制衡,如图2所示。政府需要制定PPP相关的法律、法规来规范PPP项目的运作,例如PPP采购流程、项目审批、定价管理等;企业需要与政府签订详尽的PPP合同,以约束政府的行为,例如政府干预、政府支付、风险分担等;企业通常可以享有特许经营的权利为社会公众提供产品/服务,例如大部分基础设施项目与社会服务都是基于特许经营与天然垄断性;公众可以监督企业的产品/服务质量,要求企业必须提供优质、便利的公共产品/服务;政府需要在私营部门提供公共产品/服务时所忽视的领域发挥作用,例如通过政府补贴(可以补贴给企业,也可以直接补贴给公众),让低收入阶层和欠发达地区的公众也能享受到公共服务;如果政府没有照顾到公平,公众享有对政府投诉的权利,例如垃圾焚烧PPP项目中最近频繁出现的“邻避运动”就是公众投诉的一种表现形式。

来源:同济大学学报(社会科学版)

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