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以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践(3)

2017-12-26 15:22 环卫科技网 熊伟 诸大建

   PPP3.0并不是由PPP1.0直线单向演化而成,而是由PPP1.0和PPP2.0双向演化而成。这是因为PPP3.0并不是简单地在PPP2.0的基础上加上社会与环境维度,而是需要在PPP1.0的融资需求与PPP2.0的经济效率之间作权衡取舍。在“代际公平”的原则下,如果要满足后代人对公共产品和服务的需求,基础设施建设就必须提前投入。这种投入与产出在时间上的错位,导致融资需求成为实现可持续发展的重大难题。适当牺牲经济效率来满足融资需求就成为必然,这也为目前发展中国家大力推行的以融资为目的的PPP模式提供了理论支持。但是,PPP3.0强调,只有考虑经济、社会、环境协调发展的PPP模式才能实现“代际公平”。接下来本文将从对象—主体—过程三个视角对PPP3.0展开分析。

   1.对象视角

   由于PPP模式1.0和2.0都是只强调经济维度,这将会造成政府和私营部门忽视公共基础设施项目带来的社会与环境影响。PPP模式3.0强调对经济、社会和环境三个维度进行整合,吸引社会资本,满足公众需求,并且考虑环境承载力。

   经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来长期、稳定、合理的投资回报。“长期”是指社会资本要有效地整合建设阶段与运营维护阶段,从而降低全寿命周期成本,避免承包商只重视短期的施工利润而忽略长期的运营维护效率。“稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可,从而出现政府违约的现象。目前实践中,通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施,都能有效避免此类风险。“合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本,另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性,项目初期很难做出准确的财务评估,因此要求有动态的调节机制,用来分配超额利润和救济亏损的项目。

   社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须满足产出标准的要求。通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力,甚至不惜降低产品和服务的质量。“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力。PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化,但是由于公共产品的外部性,需要设定较低的价格以实现社会效益最大化。“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群,这是因为PPP模式下社会资本方会选择性地投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群,从而忽视了社会公平。

   环境可持续是指PPP项目要改善对城市资源、环境、居民生活的影响。PPP项目需要提高对城市资源的利用率,例如土地、淡水、绿化等资源;同时,需要减少对城市环境的影响,例如空气污染、水污染、噪音污染、交通拥堵等;此外,PPP项目需要改善对城市居民生活的影响,例如促进就业、改善员工福利和公众健康等。在我国PPP模式实施中,由于忽视对环境的关注,导致一些项目产生了非常严重的后果。例如汇津中国(长春)污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷,导致数百万吨污水直接排入松花江;兰州威立雅水务水污染事件,导致兰州主城区四区居民生活用水停供4天。由于PPP项目对环境的影响属于外部性的内容,政府要设定合理的机制将外部性内部化,激励企业为改善环境做出努力。

来源:同济大学学报(社会科学版)

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