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以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践(2)

2017-12-26 15:22 环卫科技网 熊伟 诸大建

   本文从可持续发展的高度,将PPP模式的演化过程分为三个阶段:以填补公共财政预算缺口为主要目的PPP1.0阶段,全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的PPP2.0阶段,以及实现经济、社会和环境可持续发展的PPP3.0阶段。运用可持续发展理论,从对象—主体—过程三个视角详细介绍了PPP模式3.0,并且应用于实际案例进行分析。这不仅为完善PPP模式的理论体系提供了更深层次的依据,对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国具有重要的现实意义。

   一、PPP模式3.0的一个理论框架

   PPP模式1.0版本以填补公共财政预算缺口为主要目的,通过设计合理的PPP操作机制,吸引社会资本参与提供公共基础设施与社会服务,从而减少政府的财政压力。从国际上推行PPP模式的经验来看,大部分的发展中国家和地区目前都处于这一阶段,例如中国、印度和拉丁美洲在推行城镇化建设中大量应用的PPP模式。从文献研究来看,该阶段的研究主要集中在建筑经济与管理领域,重点是如何设计PPP模式的操作机制。主要包含:

   (1)风险管理,包括风险识别、风险评估、风险分担、风险应对等;[5]

   (2)采购管理,包括财务可行性、物有所值、特许经营期限、政府担保、定价机制和招投标等;[6]

   (3)履约管理,包括运营维护绩效、利益相关者、超额利润分配、再谈判和提前终止等。[7]

   PPP模式2.0版本以提高公共产品供给效率为主要目的,通过优化PPP模式的操作机制,提高参与方的激励水平,从而降低公共产品和服务的供给成本,并提高产品和服务的质量。目前,发达国家应用PPP模式大多是出于这一目的,例如英国、荷兰、丹麦在提供社会服务时,鼓励使用PFI和DBFO等模式。许多学者利用经济学的理论和方法,如不完全契约理论、交易成本经济学、委托代理理论等,研究不同制度设计对参与方的激励水平的影响。主要包含:

   (1)比较PPP模式和传统模式的效率,从而决定最优的公共产品供给方式;[8]

   (2)对PPP合同设计进行优化,包括合同范围、招标方式、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止等;[9]

   (3)PPP相关的规制设计,包括信息披露、公众参与、问责、预防腐败等。[10]

   PPP模式3.0版本以实现可持续发展为主要目的,通过对经济—社会—环境的多目标综合考量来改造PPP模式的操作机制,一方面吸引社会资本解决地方融资需求,另一方面纳入了社会与环境的因素,克服引入私营部门带来的各种题。2016年,联合国欧洲经济委员会推出了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作(PPPs)善治指导原则(草案)》,将PPP模式作为实现人类社会可持续发展目标的重要段,在世界范围内进行推广。但是关于PPP模式与可持续发展已有的研究较少,主要集中在建立PPP项目的可持续性评估指标体系,[11]关于如何将可持续发展的理念整合进PPP模式已有的操作机制,还需要进行大量的研究工作。[3]

   PPP模式的演化路径如图1所示:

以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践

来源:同济大学学报(社会科学版)

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