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中国PPP热潮下的冷思考:七个重要问题待解

2017-02-04 22:01 环卫科技网 周林军

  自2012年PPP模式在我国再次飙兴以来,已四年有余。尽管PPP的热度依然不减,但人们已开始用比较冷静的眼光审视其过程。近期,国家有关部门屡次重申要重视PPP中的“不规范行为”,新闻媒体亦开始热议“真伪PPP”等问题。笔者仅就以下方面略述己见。

  一、Private=社会资本:围绕政策用语的困惑

  从翻译学和语义学的角度,我国有关部门对PPP的中文翻译令人侧目,特别把其中的“Private”一词译为“社会资本”,在语言形式和语意内涵上颇具新奇。

  暂且不论Private被译为“社会资本”是否独具匠心,但人们确有必要关注“政策用语”与“实施结果”之间的逻辑关联。据有关报道,2015-2016我国PPP项目中标金额中,国企占比高达70%以上。换言之,国家近几年力推PPP模式并提倡“混合经济”,然其结果依然是国有经济成分一家独大,其间诸多原因是否应该反思?

  或许有人说,将Private翻译或解读为“社会资本”旨在公平赋予所有经济成分同等权利,然而常言道,名不正则言不顺,言不顺则行失矩。从历史的角度审视,PPP概念和模式的始现,原本是针对特定经济成分的特殊政策举措,旨在解决公共行业中非公经济成分“缺位”和市场竞争“缺失”问题。然而现实的窘境是,在“Private=社会资本”这一政策用语下,意向专指的“特殊政策”似有被异化为面面俱到的“普适政策”之嫌。

  二、PPP成本竞争中的两级分化

  在此轮PPP热潮中,国企(尤其央企)的市场斩获令人刮目,而私企和外企的市场表现可谓平平。有人以为,这体现了国企或央企日益增强的市场竞争力。当然更多的人以为,除了在机会和权利方面的原因之外,私企的不佳表现并非因其“竞争无能”,而是由于对手(国企)的“成本无畏”。

  市场竞争在很大程度上系成本竞争。在搏击争斗中,如果一方以命相拼,另一方肯定心虚胆寒,正可谓,人不畏死,奈何拒之?同样,在市场竞争中,如果某些企业不惜血本,其他对手自然拱手退让。以前在分析国企困境时,人们曾有一个共识,即缺乏成本约束导致盲目投资和投资失误,反观前些年的数次境外巨额投资失误及频频出现的“天价地块”现象中,国企或央企的表现经常是“胆高一筹”而非“技高一筹”。而民企在此轮PPP项目竞争中屡处下风,究竟是“技不如人”,还是“胆不如人”?

  需要指出,企业可以出于某种策略或不计成本地进入市场,但不可能一直不计成本地保持市场。由于进入成本终究要回收,进入环节的“成本无畏”有可能意味着运营环节的“成本无着”。仅就财政部项目库目前储存的数千个PPP项目测算,总投资已达8万余亿,加上资本利息和投资回报,届时需要清偿的数额已超过十余万亿。人们或应警惕,此轮国企或央企的投资冲动,将来会不会演变成为新一轮的政府或国有负债?

  三、“以商养公”或“假公肥商”

  PPP项目现金流构建最成功的范例属香港地铁项目。在该项目中,港府投资仅为1/3,其余全部由地铁公司筹集。该公司通过地产、商业开发和其他业务,实现了项目的自负盈亏,成为全球城市轨道项目中的一枝独秀。

  香港地铁的“以地养铁、以商养铁”模式为世界各国所激赏和借鉴。然而在我国某些地方,对该模式的借鉴并非全然出自公共服务之宗旨。例如某市长期觊觎某地块的土地升值和商业开发,假修建公共绿地为名,行土地商业开发之实。还有某个城市,把原本完全可以由市场运作的商业项目(譬如经营性娱乐场所或收费停车场等),简单冠以“公共”名称,堂而皇之地以PPP项目形式推介,“以商养公”被异化为“假公肥商”,其间的一个明显特征是,一些项目中的公共服务内容与商业开发内容在体量、性质、主次和主体之间严重失衡。从这一意义上讲,人们在判断PPP项目时,不能仅仅关注其名称何如,更要认真审视其实际所在,不能坐视“明修栈道,暗度陈仓”乱象。应该始终明确和牢记,PPP模式的引入,必须也只能是为了公共服务之目的,断然不能成为政府的“生财之道”或商业开发的“敲门之砖”。

  四、PPP法制环境:基础法律优先或专项法规优先?

  近期关于PPP立法的话题异常热门。国家发改委和财政部亦分别提出了“特许经营法”和“PPP法”立法思路。

来源:澎湃新闻

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