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PPP项目采购强制实施资格预审的利与弊

2017-01-20 13:24 环卫科技网 李金升

  PPP项目采购按照财政部的相关规定,需要全部强制性实施资格预审,但是在实际操作中,有些PPP项目并未实施资格预审。因此,有必要从资格预审的上位法依据、设置资格预审的立法意图、资格预审的利弊、PPP项目的特殊性、PPP项目的采购方式等予以分析、反思。通过分析研究,笔者认为,应还权于招标人(采购人),由招标人(采购人)自行决定是否实施资格预审为妥。

  矛盾:实际操作与有关规定不一致

  2014年12月31日,为了贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),推广政府和社会资本合作(PPP)模式,规范PPP项目政府采购行为,财政部根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规,制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号),该办法第五条规定:“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”这表明,按照财政部的规定,PPP项目采购必须实行资格预审,资格预审为“规定动作”,必不可少,且强制使用。

  但是,在PPP项目采购的具体实施过程之中,又有一些项目并未严格实施资格预审,而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”。比如,2015年11月2日贵州省交通运输厅委托的代理机构四川国泰工程管理咨询有限公司在贵州省公共资源交易中心网站上发布的《贵州省铜仁至怀化高速公路(铜仁段)PPP项目社会资本招标公告》中就明文规定:“现对本项目的社会资本进行公开招标,实行资格后审。”又如:2015年9月10日贵州宏财投资集团有限责任公司委托的代理机构贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司在贵州省公共资源交易中心网站上发布的《盘县2015年城关镇片区棚户区改造项目PPP投资合作人竞争性磋商公告》第3.5条就明文规定“本项目磋商采用资格审查方式”。

  一边是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审,另一边是实际工作中要么资格预审、要么资格后审,甚至是既不写明是资格预审还是资格后审,而笼统规定为资格审查。对于国家政策规定与实际操作之间的不一致,需要予以反思,究竟是国家政策规定的不合理,还是实际操作的不合法、不合规?

  反思:强制实施资格预审的合法性反思

  首先,政策法规制定须维护社会主义法制的统一。根据《中华人民共和国立法法》第四条的规定:“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”为了维护社会主义法制的统一,立法时必须遵循下位法根据上位法予以制定的原则。如国务院制定行政法规,必须根据宪法和法律制定;省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规,一是要根据本行政区域的具体情况和实际需要,二是要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定;国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定规章,要根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内制定。

  《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》由财政部制定,其制定时也须“维护社会主义法制的统一”,也须根据法律和国务院的行政法规、决定、命令以及财政部的规章等予以制定。那么,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审,是否有上位法的依据呢?

  其次,对PPP项目强制实施资格预审的上位法审思。

  自2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第十八条第一款的规定:“招标人可以根据招标项目本身的要求,在招标公告或者投标邀请书中,要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况,并对潜在投标人进行资格审查;国家对投标人的资格条件有规定的,依照其规定。”可以看出,《中华人民共和国招标投标法》并未规定“资格预审”或“资格后审”,只规定了“资格审查”,也就谈不上强制要求实施资格预审。

  自2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》也与《中华人民共和国招标投标法》对此的规定基本一致,即也并未规定“资格预审”或“资格后审”,只规定了“资格审查”,当然也就谈不上强制要求实施资格预审。《中华人民共和国政府采购法》第二十三条的规定:“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。”

来源:中国建设报

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