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论垃圾焚烧发电项目的环境法律监管

2017-07-20 16:11 环卫科技网 马燕 孟庆伟

  随着我国城市化的快速发展,城市生活垃圾[1]也在快速增加。统计显示,我国的垃圾产量正在以每年8%~10%的速度增长,全国大约2/3的城市处于垃圾包围之中,其中1/4已无填埋堆放场地。[2]如何处理这些生活垃圾已成为城市管理者所面临的重要问题。在处理城市生活垃圾问题上,世界各国通行的做法有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚烧等。其中,垃圾焚烧发电是近几十年发达国家逐渐采用的具有一定环境风险的相对清洁的垃圾处理方式之一。一方面,这一方式通过焚烧垃圾进行发电,实现废物再利用,即在处理废物的同时增加能源;另一方面,此类项目属于生活垃圾处理项目,处理环节多,技术要求高,利用不当或疏于监管会产生新的环境污染,特别是二噁英等危险污染物,因而一直存有争议。近几年,我国许多城市都因试图引入垃圾焚烧发电项目而引起社会舆论广泛关注和项目附近民众的激烈反对。“我们支持建设垃圾焚烧发电厂,但这个绝对不能建在我的家门口”,垃圾焚烧发电项目多遭遇邻避效应,[3]有些甚至引发了严重的群体性事件。特别是一些已建成的垃圾焚烧发电项目因排放大量有毒有害气体被媒体曝光,从而引发如何实现对垃圾焚烧发电项目进行有效环境监管的法律思考。从对垃圾焚烧发电的环境法律监管来看,垃圾焚烧发电项目从前期的规划、选址、建设到后期的垃圾分类、筛选、焚烧发电和残留物处置都需要法律系统监管。其中的法律监督环节无不涉及环保法治理念、企业的守则意识、政府各个部门依法协调配合和社会公众的积极参与。无论哪一环节出现问题,都有可能造成环境污染,使得垃圾焚烧发电项目背离初衷。因而,垃圾焚烧发电项目的复杂性与牵涉利益的广泛性决定了需要一套严密的法律规范体系对其加以系统监管,从而保证垃圾焚烧发电的每一个环节都能被纳入法治轨道。换句话说,我国目前垃圾焚烧发电项目遇到的问题不是一个技术问题,而是一个环境监管的法律问题。[4]

  一、垃圾焚烧发电项目环境法律监管的必要性

  与传统的城市生活垃圾处理方式相比,垃圾焚烧发电是一种相对环保的垃圾处置方式,其也属于现阶段我国政府鼓励和扶持的新能源项目。由于其客观上依然存在对环境的不良影响或潜在的严重污染风险,因而应当将其作为重点对象全面纳入环境法律监管。

  (一)垃圾焚烧发电环境法律监管与生态文明建设

  党的十八大在战略层面提出了“生态文明建设”重大方略,生态文明建设主要体现的两大理念为节约资源和保护环境,其核心内容和根本落脚点在于注重人与自然的和谐,倡导绿色发展。现阶段的垃圾焚烧发电项目若能科学推进,严格规制,则可以节省土地,保护环境,契合生态文明建设的需要。客观情况表明,垃圾焚烧发电项目涉及前端的项目准入、规划选址、垃圾分类和回收,中端的垃圾运输及末端的垃圾焚烧处置。其中,各个环节都必须符合生态文明建设的要求,如果不能如此,那么其直接后果便是生活垃圾不仅没能“变废为宝”,反而会造成更加严重的环境污染,诱发新的社会问题。我们认为,我国现有垃圾焚烧发电环境监管的法律制度距离科学发展观和全面践行生态文明建设的发展理念还有一定的差距,需要尽快完善。

  (二)垃圾焚烧发电项目环境法律监管的表象

  环境法律监管的表象在于将涉及焚烧发电项目所有的行为均纳入法律规范的范畴,保护环境,预防和化解矛盾,避免冲突,保护合法权益。垃圾焚烧发电作为缓解“垃圾围城”危机、节约土地、改变城市生态环境、保障公众生命健康安全和促进社会经济可持续发展的措施,成为社会热点问题之一。垃圾焚烧发电的环境法律监管涉及垃圾焚烧发电厂选址、项目企业准入和垃圾分类、运输、焚烧、残渣处理等环节。当前人们对垃圾焚烧发电的研究,更多关注的是诸如焚烧炉修造技术对焚烧污染物的处理方法等技术层面的问题,或诸如距离垃圾源远近、焚烧厂的交通便捷度、垃圾焚烧成本与发电收益等经济效益方面的因素。对诸如保护水源、大气等自然区位因素和对居民区、卫生文教机构、公共场所等人文区位因素的考量极少,没有充分考虑对生态系统的影响、普通城市居民的感受及邻避效应。[5]因此,垃圾焚烧发电项目的选址亟需通过专门的法律制度进行规范。

来源:中国政法大学环境资源法研究所

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